近期，一些地方政府出台相关文件，强调不得弃耕抛荒。这是在新冠疫情背景下，各地积极加强粮食安全保障的重要举措。一些地方政府在改善基础设施、推进土地流转等常规治理方式之外，还做出了惩罚性规定，采取收回耕地地力补贴、罚款、收回土地等做法。农村土地抛荒问题何以成为顽疾，地方政府何以采取如此严厉的整治措施，要想弄清这些问题，需要深入分析土地抛荒的内在逻辑。
土地抛荒分为季节性抛荒和全年抛荒，地方政府侧重解决的是后一种类型的土地抛荒问题。主要有两种地区容易产生全年土地抛荒问题，一是土地生产率很低的高山山区。这类地区自然条件差、土地贫瘠、地块细碎、难以实现机械化耕作，土地效益较差。这些地区往往被纳入到国家生态保护和退耕还林的范围中，只有小部分地区国家相关政策还没有覆盖到，农民种地积极性又不高，土地就抛荒了。
二是低山山区和丘陵地区。这种地区自然条件不差，也可以实现机械化耕作，很多地区还是国家粮食主产区。例如湖北沙洋县、湖南衡阳县虽是丘陵地区，但也都是国家商品粮基地。这些地区的农业效益并不低，即便小农户因为土地规模小而效益不高，也可以将土地流转给新型农业经营主体耕种，本不至于产生抛荒问题。土地适合耕种地区产生土地抛荒问题主要有以下三个方面的原因。
其一，土地细碎化和基础设施不配套，导致土地无法耕种。低山山区和丘陵地区的土地非常细碎，一户农民往往有十几、二十块土地，分布在不同的位置。因为地形复杂，此类地区修建机耕道、渠道等基础设施的成本较高，农民进行机械化操作、水利灌溉、农产品运输等比较费力，在农业效益日益降低的情况下，农民更加愿意外出务工。这些地区的老年人一般只耕种1-2亩口粮田以满足自给自足的需求，而选择将其他土地一抛了之。
其二，农民宁愿抛荒也不愿意低价流转土地，导致土地流转困境。部分农民想要获得过高的土地流转费，否则宁愿抛荒土地。而不同农民之间的土地相互交叉在一起，部分农民不愿意流转土地，就导致全村或者全村民小组的土地都难以流转。笔者在一个城郊村调查发现，一些农民要求每亩不低于500元/年的土地租金才愿意流转土地，但种植粮食作物的新型农业经营主体支付不了这么高的租金。由此，我们看到一个悖论：新型农业经营主体想要获得更多的土地，但是农民的土地却抛荒了。
其三，一些工商资本大规模流转土地遭遇挫折后，又不愿意退出土地。从2008年左右开始，一些地方政府鼓励工商资本下乡大规模流转土地。笔者在一个中部地区的省会城市调研发现，工商资本流转的土地面积占全市耕地总面积的40%。一些工商资本在遭遇经营挫折后，大部分又没有退出土地，这些土地基本都抛荒了。一方面的原因是工商资本遭遇挫折后亏欠大量的土地租金，与农民存在矛盾纠纷，在矛盾纠纷处理好之前村集体和地方政府不好收回土地。另一方面的原因是，一些工商资本想等待政府出台更多的优惠政策，不愿意退出土地。
针对不同类型的土地抛荒问题，应进行分类治理。土地不适合耕种的山区应采取退耕还林政策，主要发挥土地的生态效益。地方政府要重点解决的是土地适合耕种地区的土地抛荒问题。
实际上，一直以来地方政府都将解决土地抛荒问题作为政府的工作任务之一，一般从改善基础设施、推进土地流转、调整产业结构、进行财政补贴等层面着手。显然，从土地抛荒的产生原因来看，这些常规手段的作用有限。例如，推动土地流转却遭遇农民不愿意流转土地的问题，调整产业结构面临“政府让种什么，就亏什么”的困境。要有效破解土地抛荒问题，还需要采取更多更有效的措施。
第一，在土地制度改革中发挥基层组织的土地整合作用，克服土地细碎化问题。借助“三权分置”改革，基层组织可以以农民家庭为单位，将农民分散的地块调整到一个位置；也可以在农民不愿意耕种土地的时候，将土地经营权集中连片流转出去。国务院部署到2022年全国建成10亿亩高标准农田的任务，基层组织可以借助这个机会进行有效的调整，实现土地集中连片耕种。
第二，在农村公共品供给中发挥基层组织的作用，解决“最后一公里”难题。当前国家成为农村公共品供给的主体，但是普遍遭遇“最后一公里”难题。这是由于国家难以深入到农村社会内部与一家一户农民打交道，很难识别个体农民的需求，也难以协调农民之间的矛盾纠纷。发挥基层组织的作用，可以有效表达农民的需求、协调公共品供给中的利益矛盾纠纷、对公共设施进行有效管护等，从而让公共品供需实现更高效率的对接。
第三，提高地方政府的政策瞄准率，给予种粮食的经营者更多财政支持。近年来，中央政府为推进农业发展提供了大量财政补贴。然而，在实践中，不种地的土地承包者、工商资本，会钻营的“假”合作社、“假”家庭农场，不种粮食的农业经营者等往往获得了很多财政支持，真正种植粮食的经营者得到的财政支持受到了一定程度的挤占。地方政府应提高政策瞄准率，将财政支持向真正种植粮食的经营者倾斜。
作者单位：中国地质大学（武汉）自然资源部法治研究重点实验室
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